秦绪栋：婚姻登记行政诉讼案件中的起诉期限问题研究

婚姻登记行政诉讼案件中的起诉期限问题研究

----一起婚姻登记案件引起的思考

秦绪栋^[①]

【摘要】最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（三）》第一条第二款规定“当事人以结婚登记程序存在瑕疵为由提起民事诉讼，主张撤销结婚登记的，告知其可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，而根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，超过起诉期限的，法院应不予受理，但这样将使得本应撤销婚姻登记的婚姻无法得到否认，不利于当事人权益的保护。因此对婚姻登记行政诉讼的起诉期限不应机械适用，不能因超过起诉时效而放弃司法审查，应根据实体审查情况依法作出裁判。由此引出的是法院在行政诉讼中应当保持一定的谦抑性，在监督行政机关依法行政的同时，更要注意到对婚姻关系当事人合法权益的保护。

【关键词】起诉期限 婚姻登记 行政诉讼

一、由来

李跃泉与周贵琼于1991年11月13日持相关婚姻状况证明和户籍信息向苏州市吴江区震泽镇人民政府申请结婚并获得登记，其中周贵琼以“周家琴”名义，同时向镇政府提供了贵州省六枝特区龙场乡1991年8月18日提供的户籍证明：“龙场乡红旗村六组周家琴女，汉族，生于一九七零年一月六日”。2013年5月30日，贵州省六枝特区龙场派出所证明“经公安网查询，我贵州省六枝特区龙场乡红旗村六组无周家琴，女、汉族1970年1月6日出生的此人的任何信息”。李跃泉以婚姻登记与事实不符为由向本院提起诉讼。

法院经审理认为：根据《婚姻登记条例》第二条第一款的规定，本案被告作为乡镇人民政府，依法具有办理婚姻登记的行政职能；被告1991年11月13日作出的婚姻登记中，依据的是贵州六枝特区龙场乡1991年8月18日作出的户籍证明 “龙场乡红旗村六组周家琴女，汉族，生于一九七零年一月六日”，而2013年5月30日，贵州省六枝特区龙场派出所证明“经公安网查询，我贵州省六枝特区龙场乡红旗村六组无周家琴，女、汉族1970年1月6日出生的此人的任何信息”，且庭审中原告及第三人对1991年8月18日户籍证明系虚假陈述一致，因此被告所作出的婚姻登记缺乏相应的事实依据；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”，原告于1991年11月13日获得婚姻登记，于2013年提起行政诉讼，超过法律规定的起诉期限，但如果本案不予处理将使得本应撤销婚姻登记的婚姻无法得到否认，不利于当事人权益的保护。同时考虑到2011年8月13日起施行最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（三）》第一条第二款规定“当事人以结婚登记程序存在瑕疵为由提起民事诉讼，主张撤销结婚登记的，告知其可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。最终法院撤销了该次婚姻登记行为。判决后，各方均未提出上诉，现已经生效。

二、法院裁判思路

　　在本案的审理过程中，争议焦点不是实体问题而是原告的起诉已经超过法定的起诉期限，法院是否应当受理。合议庭有两种意见：一种意见认为根据《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，对已经超过起诉期限的，应根据《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第六项关于“起诉超过法定期限且无正当理由的”的规定裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”的相关规定，对该案应当驳回起诉。如果认为婚姻登记有瑕疵可以主张婚姻登记机关更正或者撤销登记，在婚姻登记机关不予更正或者不予撤销的前提下可以提起行政诉讼要求婚姻登记机关履行法定职责；另一种意见认为对婚姻登记类涉人身关系案件不宜简单适用起诉期限驳回原告起诉，而应通过实体审查来依法裁判。合议庭经评议，倾向于第二种意见，认为对婚姻登记行政诉讼的起诉期限不应机械适用，而应进行实体审查并依法作出裁判。理由如下：

第一、直接通过起诉期限驳回起诉不利于对行政机关的行政行为进行监督。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条关于“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”的规定，行政诉讼制度的主要功能就是监督行政机关依法行使行政职权，轻易以诉讼期限驳回原告的起诉不利于对行政机关的行政行为进行监督，可能使得行政机关怠于行使职权，拖延了事。

第二、直接通过起诉期限驳回起诉不利于当事人权益的保护。最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（三）》第一条第二款规定“当事人以结婚登记程序存在瑕疵为由提起民事诉讼，主张撤销结婚登记的，告知其可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，本案的当事人不能通过民事诉讼解决其瑕疵登记，而且司法解释明确告知其通过行政复议或者行政诉讼来解决，如果行政诉讼不经过审理就直接以起诉期限为由驳回其起诉不但使得司法解释的规定落空，也不利于当事人合法权益的保护。

第三、婚姻登记机关已经没有变更的权力，事实上不能通过行政机关的纠错程序解决。2003年10月1日起实施的《婚姻登记条例》与1994年2月1日公布实施的《婚姻登记管理条例》相比，删除了原来《婚姻登记管理条例》中有关“申请婚姻登记的当事人弄虚作假、骗取婚姻登记的，婚姻登记机关有权撤销婚姻登记，宣布婚姻无效并收回结婚证”的规定，只在第九条规定了因胁迫结婚的可以撤销。民政部制定的《婚姻登记工作暂行规范》第四十六条规定“除受胁迫结婚之外，以任何理由请求宣告婚姻无效或者撤销婚姻的，婚姻登记机关不予受理”，也就是说婚姻登记机关没有直接撤销的权力，当事人要求如果民政部门履行法定职责，事实上将无法履行。

三、案件引发的行政法思考

当事人民事行为（结婚、离婚）的瑕疵能否影响婚姻登记的效力，以及婚姻登记的瑕疵能否影响当事人民事行为（结婚、离婚）的效力？行政机关是否有权依职权撤销有瑕疵的登记行为，是否允许当事人以及利害关系人就结婚登记与离婚登记提出行政复议、提起行政诉讼？这些都是实务上的重要问题，常常引起很大的争议。一个基层法院的一个简单行政案件其中蕴含着很多需要进一步澄清的法律问题，有些甚至涉及法理层面。具体而言，我们认为以下几个问题是我们必须首先要面对的：

（一）婚姻登记的性质

虽然婚姻登记的法律性质在法律事务中争议非常大，但很少有学者关心这个问题。在司法实务中，对于婚姻申请结婚登记是行政法上的依申请的行政登记甚至行政许可问题，还是民事法上的民事行为，甚至是当事人同时作出了行政法和民法上的两个行为，还是当事人只是做过一个行为，但却被民法和行政法分别进行评价。这些问题在民事诉讼和行政诉讼中的认知差异很大，这也使得讨论下一个问题成为可能。婚姻登记行为到底是民事行为的生效要件以及民事关系的公示形式还是行政法上的行政登记乃至行政许可行为，这都将影响法院的司法审查的深度和限度。笔者结合行政审判实践，对婚姻登记的性质有以下认识：

 1、婚姻登记是行政行为，不仅是民事关系的公示形式。婚姻登记体现了国家公权力机关对婚姻家庭事务的管理，依据《中华人民共和国婚姻法》第八条规定“要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。符合本法规定的，予以登记，发给结婚证。取得结婚证，即确立夫妻关系。未办理结婚登记的，应当补办登记”的规定，可以看出婚姻登记是婚姻登记机关依照当事人的申请办理的一种登记行为，只有取得婚姻登记才能确立夫妻关系，没有办理结婚登记的应当补办登记。而且婚姻登记作为一种象征行为，因登记审查不严而造成的无效婚姻，登记机关可以自行纠错，撤销错误登记。在行政机关不愿意撤销结婚登记的情况下，当事人可以向法院提起行政诉讼，要求撤销婚姻登记，法院审查相关登记材料的基础上，可以做出判决，以达到法律和事实的统一。而民事的公示作为物权法的基本原则，其功能主要在于使物权及物权的变动为公众所知，从而对第三人发生效力，以保障交易安全。

2、婚姻登记是行政确认而非行政许可。一般意义上的行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可是授权行为，其目的是为了查清申请人是否具备法定条件、能否被授予某种资格和权利。行政许可的结果是赋予申请人某种资格或权利，而这种资格或权利是申请人在取得行政许可之前所不能享有的。因此婚姻登记不是行政许可行为，婚姻是公民本身的基本人权，公民可以自主决定结婚或者不结婚，也可以自主决定维持或者终止其婚姻关系，无论是结婚的权利还是离婚的权利，都是公民依法享有的，行政机关只是查清事实，对公民的权利加以确认，结果是对这种事实的存在进行确认或者不确认。当事人办理结婚登记并领取结婚证，即意味着他们之间的婚姻关系得到了法律的认可和保护，其他人必须承认并承认并尊重他们的婚姻关系。

3、婚姻登记有民法行为的属性。2003年8月20日，民政部发布了关于学习宣传和贯彻执行《婚姻登记条例》的通知（民发〔104〕号），通知中明确“婚姻登记是婚姻登记机关依照婚姻法和条例的具体规定，为符合结婚或离婚条件的当事人办理结婚或离婚登记的法定程序，这是国家的一项重要的基础性的民事登记，是政府对公民婚姻关系的建立和解除进行监督和管理的制度”，把婚姻登记定位为国家一项基础性的民事登记。虽然这种规定并不全面，但也说明了婚姻登记行为也有一点的民事属性。也就是说，男女双方到婚姻登记机关申请婚姻登记，对当事人来说是个民法上的民事行为，但对婚姻登记机关来说是一个具体行政行为。因此婚姻登记行为同时具有民事行为和行政行为的双重属性。当然婚姻登记并不必然是行政行为，在实行宗教婚的过年里，只有按照宗教仪式举行的婚姻才是合法的，此时的婚姻登记就不具有行政行为的属性了。

（二）行政起诉期限的性质

 谈论对婚姻登记的起诉期限问题，研究了婚姻登记之后必然要对行政起诉期限的性质进行探讨。其中涉及起诉期限和诉讼时效的界限、起诉期限的举证问题和无效行政行为的起诉期限问题。

1、起诉期限与诉讼时效的界限。

在行政审判理论和实务届，很多人容易将行政诉讼诉讼的起诉期限和诉讼时效相混淆。甚至有人认为为了使得行政诉讼与民事诉讼相统一，行政诉讼也应该使用“诉讼时效”一词取代“起诉期限”^[②]。其实诉讼时效一般作为一种民事实体法制度，与行政诉讼中的起诉期限有着较大的区别，用诉讼时效来理解行政诉讼中的起诉期限必然会造成二者的混淆。因此对行政诉讼起诉期限必须严格界定。具体而言行政起诉期限相比诉讼时效有以下几个方面的特点：

1）行政诉讼起诉期限是程序性规定。起诉期限是规定在《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释之中，属于程序性规定。在行政诉讼中，原告超过起诉期限丧失的是“起诉权”。与此相适应，在行政诉讼中，法院对原告的请求是否超过起诉期限在原告起诉时就应当进行。如发现原告起诉已超过起诉期限，经询问原告没有耽误起诉期限的法定情形，则告知其不能起诉，如其坚持起诉，可以裁定不予受理。受理后如发现原告超过起诉期限，则裁定驳回起诉。诉讼时效是权利人的民事权利受司法保护的时间界限。它规定在《民法通则》及其司法解释之中，属于实体性规定。超过诉讼时效，权利人丧失的是受司法保护的权利，通常称之为“胜诉权”。而且法院对原告的请求是否超过诉讼时效在受理案件之后才进行审查。超过时效并不影响原告向法院提起民事诉讼，也不影响法院受理案件。因此，在民事诉讼中，原告超过诉讼时效提起的诉讼，法院查实后会判决驳回其诉讼请求，而不是裁定驳回其起诉。

2）行政诉讼起诉期限的立法目的是保证行政行为的确定力。任何法律关系如果不是确定的就难以获得相应的权威和公信。行政诉讼设定行政诉讼起诉期限的根本目的就是提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。立法者设定起诉期限，兼顾了具体行政行为的公定力和对公民权利的保护，划出一个确定的期间，让当事人启动改变或者撤销具体行政行为的程序，如果没有把握住这次机会，除非行政机关自己撤销该行为外无法对该行为进行变更。而民事诉讼时效体现了“法律不保护躺在权利上睡觉的人”这一原则，让民事当事人及时行使自己的权利，否则丧失相应的胜诉权。

3）起诉期限不存在中止和中断问题。行政诉讼的起诉期限由法律规定是一个不变的期间，这是由法律明确规定的，即使已经采取了其他的救济手段（如信访），结果超过法定期限了，人民法院也不予受理。另外，对于符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的情形，法定起诉期限仍然没有改变，只是基于保护公民、法人或者其他组织权利的目的将起诉期限的计算起点予以明确而已。而诉讼时效期限是可变期限，它可以通过权利人的行为（主张权利）中断计算，也可以因不可抗力或者其他障碍中止时效。而起诉期限是不变的。

2、起诉期限的举证责任问题

 在行政诉讼中法院是否要主动审查原告起诉期限是一个争议很大的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，至少在审查立案阶段法院不需要审查起诉期限问题。

依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第一款第一项关于“原告对下列事项承担举证责任：(一)证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外”的规定，原告对自己的起诉是否符合法定条件，但对于超过起诉期限的证明责任不在于原告。而根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款关于“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，司法解释明确了对原告是否超过法定期限的举证责任在于被告。

但吊诡的是，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第一款第一项却暗示对是否超过起诉期限属于起诉条件的范畴，更不用说《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第六项关于“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：(六)起诉超过法定期限且无正当理由的”的规定，法院又要主动审查起诉是否超过法定期限，甚至连立案庭都可以直接审查原告的起诉是否超过法定期限，如果立案庭认为超过法定期限且无正当理由可以直接裁定不予受理，这与行政诉讼法的规定并不完全一致，需要相关法律的进一步明晰。

有学者认为行政诉讼起诉期限具有多重目的，既有从维护法的安定性原则角度的秩序价值，也有最大限度保护行政相对人合法权益的法的自由价值，两种目的价值交混在一起，需要综合加以衡量^[③]。笔者也赞同这种观点，认为在此类案件中如何分配当事人的举证责任和法院审查权限时必须结合行政诉讼法的立法目的、价值和法院行政审判的实际来进行综合衡平，不能仅仅看到行政诉讼起诉期限制度维护法的秩序价值方面，这样不利于最大限度保护行政相对人的诉权；但如果仅仅看到行政诉讼起诉期限制度维护法的自由价值方面，又不利于保护行政行为公定力以及法律秩序的稳定。

（三）无效行为的起诉期限问题

 还有一种观点认为本案所涉的行政行为是一个无效行政行为，因此不受起诉期限的限制。学者认为无效行政行为是指因具有重大而且明显的违法情形而自始不发生法律效力的行政行为，在法律后果上表现为自始、当然、确定无效[④]。这种“重大”和“明显”不是具有专业知识的专家的标志，而是对于一般公民的标准，依据一般公民的理性判断就能判断这种行政行为明显违法，不具有行政行为的效力。很多国家和地区因此在法律上明确规定无效行政行为不具有公定力，不会因为时间经过、事后的追认而变成有效。我国澳门地区《行政程序法》（1999）第一百二十三条明确规定“不论有否宣告无效，无效行为均不产生任何法律效果；任何利害关系人得随时主张行政行为无效；任何行政机关或法院亦得随时宣告行政行为无效；以上两款之规定，不妨碍因时间经过及按法律一般原则，而可能对从无效行为中衍生之事实情况赋予某些法律效果[⑤]”。在这种概念下，对于认为婚姻登记无效的可以在任何时间向法院提起，不受法定起诉期限的限制。而我国行政诉讼法和相关司法解释没有对无效行政行为的起诉期限问题没有做出单独规定，这也意味着当前公民、法人或者其他组织要对认为无效的行政行为提起行政诉讼仍然必须在法定起诉期限内，超过法定期限将不能得到法院的支持，这是和行政法上行政行为无效的理论并不完全一致。

纵观我国行政诉讼法和其司法解释，超过诉讼期限提起起诉的行政案件，法院不予受理，即公民丧失诉权。行政诉讼法的立法和构建有着其自身的背景和原则，但是作为行政机关，主要的职责是要方便为民而不是仅仅追求行政工作和司法工作的效率，应该先考虑如何保障公民的权益而不是节省行政资源。在双方地位不平等的法庭上，法院也应该更偏向保护弱势群体的权利，而不能屈从于行政权力。

（四）婚姻登记行政行为的司法审查标准和尺度

 行政与民事交叉案件的审理一直是困扰司法实践的疑难问题，无论是理论界和实务届都存在很多争议，而婚姻登记案件中的行政和民事交叉问题尤为明显。很多时候民事诉讼和行政诉讼结果相互冲突，往往引起不必要的纠纷。我们认为要解决这个问题，必须厘清行政诉讼和民事诉讼的界限，正确处理婚姻登记行政行为的审查标准和尺度。

1、婚姻登记行政诉讼解决行政行为的效力，民事诉讼解决婚姻关系的效力。婚姻登记是依申请的行政行为，依据《婚姻登记条例》第七条的规定，婚姻登记机关应当对结婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人符合结婚条件的，应当当场予以登记，发给结婚证；对当事人不符合结婚条件不予登记的，应当向当事人说明理由。也就是说民政部门对婚姻登记申请的审查形式主要由审核材料和询问情况两部分组成。因此对婚姻 登记行政案件的审查主要针对行政机关的行为，而对婚姻当事人之间的婚姻关系的效力关注较少。如果婚姻登记没有问题，但考虑到婚姻登记和婚姻关系的效力问题，一般不用维持判决（修改后的行政诉讼法已经解决了这个问题），而用驳回诉讼请求，因为这样可以为婚姻登记机关的纠错和当事人撤销婚姻登记不留下法律上的障碍；如果婚姻登记行为有问题，法院在行政诉讼司法审查中也不应对婚姻效力作出判断，只能撤销婚姻登记行为，而不能撤销婚姻本身。

2、行政诉讼审查的是婚姻登记机关的行为，民事诉讼审查的是婚姻主体的行为。行政诉讼司法审查本质上是一种在行政审查基础上进行的复审。婚姻登记机关对结婚登记申请的审查方式，将直接影响行政诉讼中对婚姻登记具体行政行为合法性审查的范围和标准。因此，司法机关在对婚姻登记具体行政行为进行合法性审查时也应当以上述规定和要求作为依据和标准，从婚姻登记机关所作婚姻登记具体行政行为的职权依据、法律依据、事实认定和执法程序等方面展开审查。在行政诉讼中，婚姻主体是原告或者第三人，行政机关的行为对其婚姻效力产生法律效力，但其对婚姻登记本身的合法性却很难影响，婚姻主体的行为对登记机关的行政行为效力没有直接的影响，而这些是民事诉讼所要解的。

3、行政诉讼应当慎用撤销判决，认为婚姻登记违法的，应当判决确认违法。在行政诉讼中，法院在司法审查中如果发现婚姻登记行为违法，是否要对违法行为一概撤销是一个需要认真考虑的问题。

我们认为对于存在胁迫婚姻关系的婚姻登记具体行政行为，应当判决撤销；而对于仅仅因为登记程序不符合法律规定而导致婚姻登记违法的，不能直接予以撤销，不能因登记机关的违法而影响婚姻关系当事人的合法权益，只能判决婚姻登记机关作出的结婚登记具体行政行为违法，同时责令婚姻登记机关采取补救措施进行补正或重新确认。也就是说对于当事人的真实意思表示前提下，又符合婚姻登记的其他法定要件，仅仅因婚姻登记违反法定程序为由撤销婚姻登记行为，损害的是婚姻当事人的合法权益，而婚姻当事人对婚姻登记机关的违法没有过错，也不能让其承担不应由其承担的法律责任。也正是因为这个原因2003年修改的《婚姻登记条例》删除了原《婚姻登记管理条例》中有关登记机关可以依职权主动撤销结婚登记的规定，这样最大限度的限制婚姻登记机关对婚姻关系的干预，维护私权的自治。

最后，值得注意的是民政部办公厅2002年8月6日印发的《关于撤销黄清江与叶芳结婚登记问题的答复》（民办函【2002】129号）中认为婚姻登记机关对当事人提供的证件、材料不具备真实性审查的条件和能力。虽然法院不能放纵登记机关的这些瑕疵乃至违法的登记行为，但考虑到行政诉讼的谦抑性，应当避免对婚姻关系的效力作出判断，用确认判决而不是撤销判决不但可以不对当事人之间的婚姻行为作出判断，又能促进婚姻登记机关在以后的登记中吸取教训，促进其依法行政，能真正实现行政诉讼法既要维护当事人合法权益又要监督行政机关依法行政的立法目的。本案中，由于一方当事人以自己姐姐的身份登记后又以自己的名义登记可能导致重婚而予以撤销属于特例，而非常态。