专家解读《法治政府建设实施纲要》

编者按：2015年12月27日，《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》对外发布。这是党中央、国务院首次就法治政府建设联合发文。纲要对法治政府建设作出了总体设计和全面规划，确定了法治政府建设的总蓝图和路线图、施工图。纲要围绕“到2020年基本建成法治政府”这一目标，不仅提出了主要任务和具体措施，还提出了衡量标准、组织保障和落实机制等。

　　为了准确理解纲要的内容，本报特推出“专家解读《法治政府建设实施纲要》”专栏，以飨读者。

　　 5年基本建成法治政府的行动指南

　　访国家行政学院法学部主任胡建淼教授

　　法制网记者 万学忠

　　专家解读《法治政府建设实施纲要》

　　2015年12月27日，党中央国务院制定的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》对外发布。纲要对未来5年法治政府建设进行了总体规划。与10年前国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》相比，有哪些是一脉相承的？又有哪些不同？《法制日报》记者采访了国家行政学院法学部主任胡建淼教授。

　　法治政府建设不仅仅是政府的事

　　记者：《法治政府建设实施纲要》前不久出台，这让人马上联想起2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称2004版纲要）。前者是由党中央和国务院联合下发的，后者则是由国务院下发的。发文主体不同，意味着什么？

　　胡建淼：确实，《法治政府建设实施纲要》（以下简称2015版纲要）一公布，我们首先注意到，发文主体发生了变化，那就是从国务院的单独发文到由党中央和国务院联合发文。这一主体的变化有两个方面的考虑：

　　一是从文件依据上说，《法治政府建设实施纲要》无疑是以党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为依据并以落实《决定》的各项要求为任务。《决定》明确要求“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”，这是把党的领导贯彻到依法行政、建设法治政府全过程和各方面的体现。

　　二是从工作性质上说，法治政府建设是一个系统工程，它不仅仅是政府的事，也是全党、全国、全社会的事。

　　“法治政府”内涵比“依法行政”更全面

　　记者：两者同为“实施纲要”，但“2015版纲要”围绕“法治政府建设”，“2004版纲要”围绕“全面推进依法行政”。“法治政府”与“依法行政”相比，内涵和外延有何不同？

　　胡建淼:这与“依法行政”与“法治政府”之间的关系有关。第一，“依法行政”属于法治行为的范畴，“法治政府”属于法治目标的范畴。它们之间首先是行为与目标之间的关系：依法行政是为了建设法治政府；法治政府建设通过政府的依法行政来推进。

　　第二，“依法行政”工作与“法治政府”建设工作的范围还是有所不同。“法治政府”建设工作主要是“依法行政”，但“依法行政”工作并不是“法治政府”建设工作的全部，“法治政府”建设工作比“依法行政”工作广得多、全面得多。

　　“2015版纲要”以“法治政府”而不是“依法行政”为基点，便于到时衡量和评估目标的实现程度，在内容上对“法治政府”建设工作的布置显然更为全面。

　　记者：“2015版纲要”提出了“实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合”的原则。“法治政府”内涵不包括“创新政府、廉洁政府、服务型政府”？

　　胡建淼：这种提法有助于科学地界定“法治政府”的内涵，理顺了法治政府与创新政府、廉洁政府、服务型政府的关系，防止把“法治政府”变成什么都可装的“大口袋”。我们要建设的法治政府离不开创新政府、廉洁政府、服务型政府，但又不能认为创新政府、廉洁政府、服务型政府就等同于法治政府。

　　首次提出法治政府的衡量标准

　　记者：两个《纲要》相比，你认为最大的区别是什么？

　　胡建淼：两个《纲要》之间首先有传承关系，“2015版纲要”显然是在“2004版纲要”的基础上制定的。有许多内容，诸如概念、目标、基本要求、具体措施等，有不少保留了原来的规定。“法治政府”这个目标概念最早就是“2004版纲要”第一次规定的。

　　其次，“2015版纲要”极大地创新和丰富了法治政府建设的理论和工作要求，它是通过对过去10年来法治政府建设取得各项成就的基础上总结而形成的一个新成果。我认为两个纲要的最大的区别就在于解决了法治政府的衡量标准。

　　记者：“总体目标”不能代替“衡量标准”？

　　胡建淼：是的。“2015版纲要”不仅提出了总体目标，还提出了衡量标准。总体目标是：“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”；衡量标准是：“政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。

　　“2015版纲要”没有将“总体目标”简单地代替或等同于“衡量标准”。法治政府的“衡量标准”是围绕和依据“总体目标”设计的，二者是有区别的。

　　 党和政府共同推动力度更大

　　记者：和十年前相比，法治政府建设的历史背景发生了哪些变化？

　　胡建淼：十年前是适应加入世贸组织的需要，十年后是建设小康社会的需要，是落实十八届四中全会“全面推进依法治国”战略布局任务的体现。

　　十年前“法治政府”建设目标刚刚提出，依法行政实践总体处于起步阶段，行政机关的内外基础都没有现在这么好。现在，全国推进依法行政、建设法治政府取得了广泛的成效，法治政府建设已上升到党和政府共同推动的层面，相对会容易一些，离目标的实现更接近一些。

　　记者：在法治政府建设的推进机制上，新纲要有哪些亮点？

　　胡建淼：新纲要的“亮点”不少。但我个人印象最深的是两项：一是把党政主要负责人确定为履行推进法治政府建设第一责任人，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置，这就意味着各级党委书记和行政首长都是第一负责人。

　　二是政府必须做法治政府建设年度报告。新纲要要求，县级以上地方各级政府每年第一季度要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况，政府部门每年第一季度要向本级政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况，报告要通过报刊、政府网站等向社会公开。

　　 首次和“经济社会规划”同步同期

　　记者：你如何评价新纲要？

　　胡建淼：新纲要是我国“十三五”期间的一个法治建设纲要，是未来5年法治政府建设的行动指南。我们每五年都会制定一个国民经济发展的五年规划，我们也有过其他方面的发展规划或者纲要，如教育发展纲要、人才发展纲要、促进大数据发展行动纲要等，但制定一个和“十三五”同步同期的法治规划，建国以来还是第一次。

　　新纲要与党的十八大及二中、三中、四中、五中全会精神有高度的关联性。

　　记者：是对十八大以来历次全会精神的落实？

　　胡建淼：是的。2012年11月，党的十八大首次将“法治政府基本建成”确立为“全面建成小康社会”的重要目标之一，并同时确定了完成这一重任的时间表：到2020年“法治政府基本建成”。

　　2013年2月，十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，要求深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

　　2013年11月，十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，提出了“建设法治政府和服务型政府”的任务。

　　2014年10月，十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作了全面部署，明确提出了“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的任务。

　　2015年10月，十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。《法治政府建设实施纲要》是十三五期间和“国民经济和社会发展第十三个五年规划”相配套的法治建设规划，它是对党的十八大及二中、三中、四中、五中全会所确立的法治政府建设目标任务的具体落实。