陈 梦:行政立法体制改革与法治政府建设

一、行政立法体制的历史沿革与法治政府的建设进程

    （一）我国行政立法体制的历史沿革

自1949年新中国成立起，我国的行政立法经历了三个阶段。第一阶段是我国行政立法的初创阶段，从1949年新中国成立到1956年社会主义改造基本完成，我国的行政立法制度开始确立，行政立法程序初步建立，但行政立法技术有待提高。第二阶段是我国行政立法的坎坷阶段，这一阶段从社会主义改造完成到文革结束，我国行政立法曲折、缓慢发展，一度处于中断。第三阶段是我国行政立法逐步发展与兴旺阶段，从党的十一届三中全会召开至今我国行政立法步入正轨，处在迅速发展和兴旺活跃的时期。自这一阶段起，我国的法律、法规、规章不断进步与完善，但也暴露了相当多的问题。

    （二）法治政府的建设进程

自改革开放以来，党和政府高度重视依法行政的各项工作，法治政府建设取得了重大成就。1982 年的《中华人民共和国宪法》规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”1992 年党的十四大通过的《党章》规定：“加强国家立法和法律实施工作，使国家各项工作逐步走上法制化轨道。” 1999 年的宪法修正案也明确写入“依法治国”条款。党的十六大报告指出，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确地提出了“全面推进依法行政， 经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”的战略目标。十七大报告把“法治政府建设取得新成效”列入“实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求”。2010 年所公布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》，对依法行政和法治政府建设做了全面规定，是法治政府建设的支柱性文件。十八大报告在《全面推进依法行政实施纲要》的基础上，提出了法治政府的实现时间以及新内容，吹响了在新的历史起点上全面推进依法治国，加快建设法治政府的进军号。

    二、法治政府构建:启迪和推展行政立法体制改革

我国行政立法体制改革的目标是为了明确公权力与私权利的界限，以法律形式约束行政机关及其工作人员的行为；完善行政立法体制，理顺立法关系，将行政立法纳入法治的轨道，使得每一项行政规范的制定都符合合法有效的标准，并充分发挥其效能。“法治政府是相对于“人治政府”和“专制政府”而言的有限政府，它是以法律为基础、以宪政为前提、以民主为核心、以维护公民权利为目标、以促进社会公平正义为宗旨的政府，是能够正确处理自身与社会、市场、公民三者之间关系并能有效防止行政专横、滥用职权和权力寻租的政府。”法治政府的构建与行政立法体制改革在内涵与目标上可以同路也可殊途但终究同归。

  行政立法体制改革希望所有行政法规的存在都有其合法性、执行具有高效性，必须将行政机关以及行政机关人员的立法行为纳入法治的范围内。而构建法治政府的路径则是通过法治的手段对公权力加以限制，促进行政立法行为的法治化。

    （一）法治政府的构建促进行政立法体制改革的启动

我国行政立法过程中暴露出了很多问题，最显著的就是我国行政立法体制存在民主性缺陷以及对行政立法的监督不力，严重阻碍了法治政府建设。法治政府建设要求有效控制行政机关对公权力的使用，提高行政法规的民主性、科学性，健全对行政立法的监督机制，保障行政立法权不偏离法治政府所设定和指引的宗旨，使法治的理念得到张扬，并推动行政立法体制改革的实施。
    （二）法治政府的路径引导行政立法的方向

完善的法制基础是建设法治政府的重要前提。构建法治政府在制度层面上必须加快法制建设，行政立法无疑是最为关键的一环，完善合理、切实可行的法律是政府依法行政和公民依法行使权利的制度前提也是建设法治政府的基础条件。因此法治政府建设路径选择对行政立法的程序及内容具有引导作用。

    （三）法治政府的价值决定并塑造行政法规的风貌和品格

法治政府的构建取决于两个最基本的条件：其一是“有法可依”，其二是“有法必依”。法治政府必须依法行政，使权力受控于制度，行政立法相关的法规被遵守并尊重，是法规制定的“追求”。法治影响行政权的绝对有限性，对立法的名义具有主宰性，决定并塑造行政法规的风貌和品格。

    三、行政立法体制改革:法治政府构建的着力点

    （一）行政立法体制改革与法治政府构建的目标趋同

民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府和平权型政府是政府法治论对于法治政府建设所设定的终极目标。

充分有效的民主是法治政府的重要标志之一，以人为本和人权保障是现代政府全部工作的出发点和最终依归，是政府的最高宗旨。行政立法作为中国法律体系中的重要部分，在中国的法律活动中有着举足轻重的作用。然而，就是这样重要的立法，在制度上却存在着缺乏民主基础的瑕疵。民主性基础问题不仅决定行政立法的质量，同时也影响着来源正当性。没有民主基础的立法不能成为要求全社会成员共同遵守的规范。目前中国社会出现的行政立法部门化、部门保护甚至被利益集团所裹挟而出现立法“寻租”的现象与这种缺乏民主制度的制约有很大关系，因此行政立法体制改革的目标是实现民主性，保证行政立法的民主性基础以构建民主型法治政府。

政府权力的有限性包括权力范围以及权力行为行使方式的有限性。在法治政府建设过程中，要权衡公权和私权之间的关系，寻求公共利益与私人利益之间的平衡。行政立法体制改革的目标是行政权的获得和行使都在法律设定的界限内实现，通过规范国家权力来保障公民权利：一方面保障公民的基本权利，并规定一切国家权力来源于公民通过宪法的赋予；另一方面又控制国家权力，保证国家权力不至于偏离公民权利保障的方向。

治理型政府的定位对政府作用的有限性作了很好的回应，即在建设法治政府的过程中，政府最主要的任务在于在权责范围内最大限度地为实现法治政府的目标而推进改革，所谓的“权责范围”即指“治理”。目前的行政立法对行政权的滥用并未有效控制，导致了治理无效。行政立法体制改革正是为了界定政府在治理过程中的权责，改变政府权力不受控的局面，从而反向推进改革进程。

法治政府是责任型政府，是权责一致、对行为自负其责的政府。根据现代人民主权理论，国家或政府的权力来源于人民的授予，这就在政府与人民之间形成了委托授权关系。因此，政府应当向人民负责，并且不可推卸。为了落实政府的责任，应当使政府的行为受到行政法规的约束，而非受到武断的意志的支配。但是目前的行政法规并不能满足政府行为的约束需要，行政立法体制改革亟需展开。

    平权型政府是法治政府建设终极目标的反映。“平权”指的是行政权与公民权之间的平等，可以说是对前述四种类型的最终描述。从现阶段来看, 这一过程主要体现为行政权的限制和公民权的张扬，这也是宪政的价值，更是行政立法体制改革的目标——明确公权力与私权利的界限。

    （二）行政立法体制改革本身是法治政府构建的一个组成部分

行政立法体制改革是法治的一种实践形式，现行行政立法体制的运转状态与法治政府目标存在不和谐是推进行政体制改革的动力源泉。虽然行政立法体制改革所调整的仅是行政权力与公民权利之间的关系，但同样需要在法治国家框架下构建国家权力和公民权利结构，在法治政府的框架下构建政府权力和公民权利结构，全面、系统地设计行政立法体制改革的目标及方向，合理设计微观层面具体机制和制度，以保证行政立法体制改革的每一个具体措施与法治政府构建的目标相一致。因此，行政立法体制改革实践是法治建设的一种形式，成为了构建法治政府的一个重要组成部分。

    （三）行政立法体制改革助力法治政府的构建

行政立法应以宪法为依据，要由过去制定以政府权力为本位的“管理法”向公民权利为本位的“权利法”转变。这是我国实行依法行政、建设法治政府的基础工程。目前法治政府建设在行政立法方面存在诸多问题。在立法观念方面，行政立法在保护公民、法人和其他组织的合法权益方面考虑不多，过于强调被管理对象的义务。立法体系方面，行政法律规范之间有时有不协调现象。在一定程度上存在着部门垄断主义、地方保护主义倾向。立法程序方面，行政机关在决定问题从便于自身管理的角度确定具体制度往往忽视公众的的合法权益。尽管我国已经建立了以宪法为核心的法律体系与国家权力和公民权利的基本架构，也确立了建设法治国家的基本治国方略，但是在基本权利保障、权力制约和法治建设上均存在进一步完善的广阔空间。法治政府的构建、行政立法体制改革，可以从以下几方面开展实践。

1.提高公开性，扩大民主基础。公开性包括公开通报与公布草案。为了让群众知道要拟定法规的消息，了解立法意图并参与意见，在拟定法规之前，要以公告方式向社会发布消息，广泛通报。而后要将所拟订的法规草案予以公布，并以多种方式广泛听取社会意见，使制定的法规取得大多数人的认同，以保障法规取得普遍的约束力。

扩大民主也是从两方面着手：一是在行政立法之前的民意调查。这个调查应搞清此次行政立法的调整范围，要解决的矛盾以及怎样推进执法，以保证的立法行为符合实际并顺利通过和实施。二是完善听证制度。行政立法听证作为紧密联系政府权力和个人权利的纽带，能够确保行政立法的民主性、科学性。只有将这一系列的方法和措施以制度的形式确立起来，才能使行政立法的民主程序得到完善。

    2.制定统一的行政法规，简化立法层次，减少规章数量。行政法规与部门、政府规章合二为一，制定统一的行政法规，将重要的原则性规定上移至全国人大常委会，具体操作规定则下放给部门规章去处理。只有那些实验性的行政立法，由全国人大常委会制定还不大成熟时，再授权国务院制定。同时取消大部分市级政府的规章制定权，或只给予省级政府以立规章权，消除行政立法体制中的冗杂、重叠，清理行政立法环境，保障规章审查，提高行政立法质量，提高行政效率，纠正行政立法乱象。

    3.完善立法程序与行政立法监督体系。在行政立法程序上设立人大审议通过程序，强化立法机关对行政立法的实质监督，来弥补行政机关立法程序不完整的缺陷，以解决行政立法的正当性问题。加强立法机关对行政立法过程的监控，避免行政立法出现违法违宪的现象。司法机关以及广大的公众也应当对行政立法进行行之有效的监督，使得行政立法在重重监督之下更具科学性。

行政立法体制改革将促使我国尽快建立和完善行政机关立法行为，切实遵循行政法治原则，使行政权力合法、公正、有效地运行，从而有效推动法治政府的构建。