陈峰 蒋磊:新形势下苏州市行政复议、应诉存在的问题与对策

为全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神以及省、市有关决策部署，深入推进依法行政，加快法治政府建设，我们近期对苏州市市县两级政府行政复议、应诉工作开展调研，归纳当前行政争议的主要特点，着重对涉及依法行政的突出问题和重要成因进行梳理和分析，提出了预防和化解行政争议、推进依法行政工作的具体建议。

一、当前苏州市行政复议、行政应诉基本情况

从2015年行政复议案件的受理和行政诉讼案件的应诉情况看，当前苏州市行政争议主要呈现以下特点：

1.行政复议案件数量平稳上升。截至2015年10月15日，市政府共收到行政复议申请155件，受理141件，审结115件。其中，维持58件，驳回26件，终止19件，确认违法2件,责令限期履行7件，撤销3件，纠错率达20%。（2014全年受理178件，纠错率11%；2013 年全年受理111件，纠错率8%）从块上情况来看，2015年1月至7月，张家港等10个县市区政府收到复议申请227件，受理复议案件184件，其中维持109件，终止27件，撤销1件，责令履行2件，驳回15件，直接纠错率为1.9%，综合纠错率为19.4%。受理案件数量和综合纠错率均比去年同期有较大增长。条线系统以公安为例，2015年1月至7月，全市公安机关共发生行政复议案件130件，较去年同期增长87.9%。

2.行政诉讼案件呈迅猛增长态势。截至2015年10月15日，市政府法制办办理人民法院受理的以市政府为被告或被上诉人的行政应诉案件共59件，其中一审行政诉讼案件40件，二审19件。目前市政府的应诉数量，已经比去年全年的总量增长了80%。从各地情况来看，2015年1月至7月，张家港等10个县市区政府被提起行政诉讼106件，其中因行政复议机关作为共同被告32件，5月1日以后被提起行政诉讼的案件为48件。行政诉讼案件约为去年同期的4倍以上。以公安机关为例，全市公安机关共发生行政诉讼案件73件，较去年同期增长近5倍，其中原告直接向法院提起行政诉讼的50件，不服公安行政复议决定而提起行政诉讼的23件。

3.以市政府为被告的行政诉讼案件增长明显。2015年5月1日后开始施行的新行政诉讼法规定，当事人对市政府维持的行政复议决定不服的，市政府和原具体行政行为机关可作为行政诉讼共同被告，以市政府法制办

已办理的40件以市政府为被告的一审行政应诉案件为例，其中对经市政府行政复议后对原行政行为不服，以市政府为共同被告提起诉讼的就有26件，具体包括：诉工伤认定决定4件，诉虎丘区政府等单位政府信息公开答复共12件，诉规划行政许可5件，诉公安行政处罚决定5件。另外直接起诉市政府作出的行政行为的有14件，具体包括：诉土地行政登记4件，诉市政府批准变更土地权属3件，诉政府信息公开答复3件，诉房屋征收补偿决定1件，诉行政复议不作为3件。

我们对新行政诉讼法实施后的市政府诉讼情况做了单独分析，据统计，新行政诉讼法实施后，市政府为复议共同被告的一审诉讼案件，占比高达76%，8月、10月甚至达到100%，今年6月、7月、9月，市政府每两三天就收到一份法院应诉通知，照此趋势，今后，市政府屡屡当被告将成为常态。

 4.政府信息公开类行政纠纷呈攀升态势。近期市政府通过行政复议对各行政机关进行纠错的案件主要类型为政府信息公开行为，占复议纠错案件56.52%。此类案件往往成为社会热点。相关受理、审理，媒体、网络对此类案件颇为敏感，往往受到社会各界普遍关注。分析该类案件持续上升的主要原因：一是相关工作人员对《政府信息公开条例》的理解不透，困惑较多；二是政府信息公开法律制度本身存在很大的模糊性和解释性空间，各级行政机关在碰到复杂的政府信息公开申请时，如何合法地应对和处理，存在很大的困难；三是当事人通过申请信息公开进行维权的意识逐渐增强，主要是为提起行政复议、诉讼收集证据，再跟进开始第二轮复议、诉讼。例如以高新区金萍、高利春、邢介忠、徐雪明，姑苏区吴其和、张家港市徐军等为典型的“维权类”政府信息公开诉讼已有15件，占比37.5%。目前，已有3起涉及政府信息公开的案件，市政府被法院判决败诉。

5.土地、房屋征收引起的群体性诉讼案件数量增加。征地拆迁依然是行政争议的集中点，今年已发生3起群体性行政诉讼案件，其中一起诉平江路历史街区拆迁改造的案件，已由省高院指定南通中院管辖；另一起案件（张家港市吴永义等21人），苏州中院已判决驳回原告诉讼请求，省高院二审维持。还有一起（太仓市张耀元等24人），市政府已作应诉答辩，等待法院开庭。

二、政府法制部门发挥法制监督职能，促进依法行政采取的主要举措

2015年是全面贯彻党的十八届四中全会精神的开局之年，也是改革向纵深发展的关键之年。全市依法行政及政府法制工作突出改革攻坚，研究行政复议、行政诉讼呈现的新情况，坚持以问题为切入口，以更高的发展目标和工作要求，扎实推进法治政府建设质态新提升。

1.坚持问题导向，加快法治政府建设总体设计。一是强化依法行政知识的系统学习培训。围绕一系列新法实施和增强领导干部法律风险防范意识，安排市政府常务会议对党的十八届四中全会决定、《江苏省行政程序规定》、新行政诉讼法等四次学法活动；举办“法治政府建设专题培训班”，邀请国务院法制办、省高级人民法院领导及相关著名学者对市政府部门主要领导进行集中培训；针对当前行政复议、行政应诉中存在的突出问题，对全市行政执法人员开展政府信息公开、行政执法责任制、深化行政执法体制改革、新行政诉讼法等专题培训；二是总结利弊得失，加强依法行政工作组织部署。对苏州市“十二五”期间法治政府建设情况进行全面总结，对各项既定任务进行“回头看”，查漏补缺。同步修订完善《苏州市法治政府建设指标体系》，明确法治政府建设评价标准。起草《苏州市法治政府建设2016-2020年规划》，明确“十三五”期间苏州市法治政府建设的路线图和时间表。三是强化基层依法行政建设。针对基层依法行政基础薄弱、问题突出的现状，出台《苏州市人民政府关于进一步加强乡镇政府、街道办事处依法行政工作的意见》，明确加强乡镇政府、街道办事处依法行政工作的总体目标、主要任务、保障措施等内容。

2.突出关口前移，努力从源头上控制行政争议。一是依法界定政府职能。严格按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，推进行政机关职能配置规范化、法定化。参与组织梳理并公布行政权力清单、行政审批事项、责任清单等目录，并做到依法审核、统一发布和动态维护。二是加大规范性文件的监督管理。对各地各部门提出的规范性文件草案预先指导规范，避免违法文件的出台。在文件起草制定中促进规范性文件的法治化，在备案审查中强化规范性文件的“三率”，全面开展规范性文件清理工作。三是积极参与重大行政决策、重大项目的法制风险评估，努力从源头上控制纠纷数量。上半年参与各重大项目的研讨、论证会100余次，涉及全市12大类76项改革任务、危化品保险共保体、农贸市场计量器具“四统一”、政府采购中标终止、天然气长输管道监管、保健品轻微违法处罚裁量、何家塔整治、土地征收补偿等；四是深入开展行政执法领域疑难问题大排查。通过“寒山闻钟”等投诉咨询渠道，整理收集行政执法实践中遇到突出的、社会普遍关注的和亟需解决的实际问题，针对“餐饮业环评前置”、“在建违法建设行政强制程序”等40多个老大难问题，积极提出合理可行的对策方案。根据职能划分和有关法律依据，积极发挥协调执法争议作用，较好解决群众反响较多的机动车道发小广告、厂区违章建筑监管、小区架空层私改车库、绿化带违章停车、群租房监管等50余个行政执法难题。

3.积极探索，加快推进行政执法监督重点工作。一是强化行政执法过程控制。推动各部门严格执行重大执法决定法制审核制度，积极探索重大行政处罚公众评议制度；加大行政执法信息公开力度，推行行政执法公示制度，探索行政执法全过程记录制度，拓宽依法公开行政处罚过程、结果的方式方法；开展全市行政执法案卷评查活动，组织开展全市行政执法主体清理工作。二是积极推动行政执法体制改革。推动区、县在市场监督管理、城市建设管理和社会建设管理等三大领域的综合执法，探索在火车站、旅游景区等特定区域开展综合执法工作，对相对集中处罚权向建制镇延伸工作开展评估。三是大力推进“两法衔接”工作。建立工作制度，定期召开联席会议，积极协调、研讨全市“两法衔接”工作重大问题。制定并出台《苏州市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实施规则》，明确“两法衔接”程序和工作规则。配合检察院起草《行政执法机关办理案件涉嫌刑事犯罪立案及移送标准》和《行政执法机关办理案件涉嫌刑事犯罪移送标准》，并组织相关行政执法部门结合部门法梳理各部门的“两法衔接”移送标准，大力推进“两法衔接”工作。四是进一步完善行政执法智能监督平台建设。加强行政执法网上监督平台建设，完善行政审批流程；开发“苏州市行政执法便民通”手机软件和微信公众号客户端，实现执法依据、执法人员、执法监督人员、权力事项及案件信息等的实时在线查询及执法投诉等功能。积极推进行政执法诚信信息化管理，将涉及对行政执法的投诉举报、执法监督、行政复议、诉讼中反映出的重大行政违法行为进行记录，与行政主体和执法人员电子信息档案挂钩、统一管理，作为后续奖惩、培训的重要依据。同时通过“政府法制监督平台”加强对行政委托执法主体、行政执法专用章和行政执法车辆等执法要素、执法资源的统一备案管理，积极推动行政执法资源的保障优化，进一步拓展行政执法监督范围和领域。

4.创新工作机制，依法化解社会矛盾纠纷。一是创新完善行政复议案件的审理方式。完善行政复议告知告示程序，凡是市政府受理的行政复件申请，均发出受理通知书予以告知；凡是不予受理的，均出具正式行政复议不予受理决定书，并告示复议申请人的相关诉讼救济权；全面推行听证、质证等方式审理案件，规范行政复议证据审查制度，加强实地调查力度，及时通知复议申请人查阅相关案卷材料，保证审理结果公正；推行案件集体讨论制度。对于新类型案件以及事实认定存在争议、法律适用存在分歧、社会影响较大等疑难复杂的案件，案件承办人必须先提请办领导及处室集体讨论，经集体讨论达成一致意见后，方可作出复议决定，以此提高行政复议的办案质量和效率。二是全面推行说理式行政复议决定书，稳步推进行政复议决定书网上公开制度。印发《关于推行说理式行政复议决定书的指导意见》，在全市范围内推行说理式行政复议决定书，推动行政复议决定书从讲清“法理、事理、情理、文理”角度，完善行政复议决定书说理内容；在市本级推进行政复议决定书公开制度。选择具典型意义的行政复议决定书，在政府法制信息网向社会公开，取得了较好的社会效果。

三、苏州市行政复议应诉情况反映依法行政工作存在的主要问题

多年以来，苏州市法治政府建设一直走在全省乃至全国前列。从行政复议、诉讼统计数据来看，苏州市行政机关执法状况总体良好，2014年一审败诉率仅为1.5%左右，败诉案件主要集中在土地征收、工伤认定、政府信息公开等少数行政管理领域。但从驳回诉讼请求的案件及准许行政相对人撤诉的案件分析，仍有相当数量的行政行为在合法性和合理性方面存在一定瑕疵，反映出依法行政情况仍存在不少薄弱环节，比较突出的是：

1.政府简政放权还不到位，导致市级行政复议、行政诉讼量居高不下。政府职能转变还不到位，行政审批权还未真正纳入《行政许可法》规范，很多无法律依据的行政收费、管理等事项仍大行其道，政府对微观经济干预过多的问题还普遍存在，这些问题将始终面临行政复议、诉讼撤销、败诉的风险；行政机关重审批轻监管的现象还比较突出，人民群众对安全生产、征地拆迁、环境保护、食品药品安全等领域监管缺失的反响较大；很多市、区行政执法重叠领域，行政执法权下放不到位，导致市级行政复议、行政诉讼量居高不下。

2.制度建设不够完善，规范性文件违法情况还比较突出。当前一些政府规章、规范性文件针对性、及时性、适用性仍有所欠缺，制定过程涉及利益纷争存在避重就轻、拈易怕难，一些实践需要的制度不能及时制定和修改。有些明显与上位法相抵触，例如“傅某等三人不服虎丘区政府不予征收补偿案”就暴露出苏州市、高新区相关征收实施的规范性文件和国务院行政法规不符，限制了被征收人对补偿方式的选择权；有些与全面深化改革以及全面依法治国的决策不符合，已不适应经济社会发展要求；有些不符合市场经济规律，有封锁市场、行业保护等不利于公平竞争情形。同时，需要注意的是，新行政诉讼法实施后，法院可以对政府规范性文件附带审查，一旦法院审查确实存在违法内容被撤销后，类似的问题会带来连锁反应，处理难度增加。

3.政府部门职责不清，行政执法能力有待提高。一是有些领域行政执法职能和职责划分模糊，交叉执法、多头执法、推诿扯皮现象突出，行政执法中不履行、履行不到位、拖延不办等不作为问题依然存在；二是人员配备不到位，如市住建局，仅有二名具有执法资格的人员在处理每年数百件的建设处罚案件。同时行政执法人员轮岗、移用和变更现象普遍，一些部门执法人员欠缺稳定性，难以开展系统、有效的执法工作。三是行政执法人员的法律运用能力仍需提高。少数行政执法人员不熟悉本单位业务的相关法律，特别是行政机关执法人员对于新出台的行政法律的认识和理解不足，造成实施行政行为时适用了错误的法律，超越职权；个别部门重复执法、以罚代刑等问题比较突出；有些执法中存在同案不同罚、标准不一、显失公正、违反行政处罚自由裁量权标准等处置不公问题仍有发生。

4.行政程序意识不强，政府信息公开制度执行不到位。行政程序违法或存在瑕疵将影响行政相对人的合法权益，例如部分行政机关执法决定书中，没有对当事人是否放弃陈述申辩或听证予以说明，对当事人陈述申辩或听证的过程、结论和行政处罚机关是否采纳未详细阐述。甚至个别部门未依法履行行政处罚事先告知程序。行政文书的送达，存在行政相对人签名的不真实、涉及委托代理人签收时未审查相应的授权委托书、行政文书邮寄送达时无回执等问题。另外，当前行政机关主动公开政府信息意识不强，依职权公开在某种程度上演变成了依申请公开；任意扩大政府信息不公开范围，动辄以“两秘密一隐私”拒绝公开政府信息；个别部门存在对申请人的申请置之不理，不答复、不回应情况；也有对政府信息申请理解错误，按照信访程序处理信息公开申请。

四、预防和化解行政争议推进依法行政的建议

在全面推进依法治国背景下，随着新《行政诉讼法》、新《立法法》、新《环境保护法》、《江苏省行政程序规定》等一系列法律法规的实施，行政复议、行政诉讼量激增，给行政机关带来极大压力。针对当前依法行政中存在的主要问题以及引发行政争议的主要原因，我们建议从以下几方面加强全市依法行政工作：

1.进一步提升各级行政机关的依法行政能力和水平。行政复议和行政诉讼是对各级行政机关依法行政工作的一种倒逼机制，减少行政争议，最终需要通过依法行政工作能力和水平的提高得以实现。加大全市各级行政机关工作人员教育培训力度。对行政机关负责人、行政执法人员以及其他工作人员进行依法行政方面系统培训，提升法律素养、增强厉行法治、依法办事的自觉性，使得依法行政的意识和知识，特别是“法定职责必须为、法无授权不可为”的观念能够真正深入人心，从源头上减少行政争议的产生。同时要特别强化对行政复议、行政应诉能力和水平建设。通过各培训、考核、奖惩等机制，完善对复议应诉人员的培养、提升和激励机制。

2.进一步推进政府制度建设的科学性和规范化。一是坚持立改废释并重。配合改革发展需要，修订和废止一批不符合上位法、不符合改革精神、不适应经济社会发展的规章和规范性文件，为全市改革发展提供优良的制度保障。加强政府规章的立法解释工作，准确诠释规章的含义和适用法律依据。二是积极开展政府规章和规范性文件立法后评估工作。对制度建设进行“回头看”，重点关注对执法依据冲突、主体不明、职能不清、显失公正等问题进行全面检视，从源头上防止怠于行使职权、滥用职权的情况发生；三是加强规范性文件的规范管理。禁止制发带有立法性质的规范性文件，严禁以政府办公室名义发布具有规范性文件性质的文件。积极探索相对集中规范性文件制定权，控制规范性文件的制发，严格落实规范性文件备案审查制度，对规范性文件报备情况适时进行检查通报。

3．运用“信息化+机制”推进依法履职。在当前深入推进简政放权、深化行政审批制度改革的大背景下，“宽进”、“严管”已成为政府执法监管的主要特征。面对人少事多的矛盾，应树立“科技强管”的理念，以科技信息化为支撑、以机制建设为着力点，最大程度地整合各类资源，建立共享机制、查处机制、联动机制、考核机制、奖惩机制等，利用“科技+机制”来提升政府治理效能。一是充分运用现代科技信息技术，进一步完善行政监管、信用管理、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管机制。要重点加强行政执法信息化建设，用科技手段提升执法质量。二是运用信息化推进行政执法机制健全完善。深入推进行政权力网上公开透明运行工作，完善日常管理机制，实现所有行政执法部门全覆盖，确保行政执法案件运行全上网。用信息化手段健全行政执法和刑事司法衔接机制，增强行政执法的有效性和威慑力。建立全市统一的执法信息资源交换平台，加快运用“云计算”、“大数据”等现代信息技术手段，实现基础地理信息、制度建设、行政执法等信息分布式存储、维护、管理，数据适时更新共享。三是依法明确法定职责，严格规范执法权力。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，规定行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。深化政府权力清单制度，继续加强对行政执法热点难点问题的排查整治，积极协调行政执法争议。四是进一步完善常态化监管机制，提高监管水平。建立科学规范的抽查制度、责任追溯制度、经营异常名录和违法经营者黑名单制度。进一步完善和健全企业信用监管方式，积极探索通过信息披露、违法记录公示、诚信褒扬、失信惩戒、告知承诺、约谈提醒等创新机制，将管理方式从静态向动态转变，切实提高监管水平。

4.进一步优化多元化解社会矛盾纠纷机制。一是完善行政复议工作机制。认真研究《行政诉讼法》修改后对行政复议和行政诉讼应诉工作产生的影响，进一步加强行政诉讼应诉队伍和能力建设，健全行政复议机关与人民法院的定期交流工作机制，积极推动行政机关负责人参加重大行政复议案件审理和出席行政复议听证会。加强行政复议与信访、诉讼以及行政调解等纠纷化解机制的衔接。进一步畅通渠道、降低门槛，县级市（区）设立统一的行政复议受理中心，各乡镇（街道）设立行政复议收案窗口。继续健全和完善说理式行政复议决定书制度，推进行政复议决定书网上公开。二是深入推进行政调解工作。落实行政调解工作统计报告等制度，积极做好行政调解统计报送工作。进一步完善行政调解与人民调解、司法调解衔接机制。加强行政调解工作机构和调解员队伍建设。加强行政调解工作规范化建设，健全完善案件申请、受理、调处、回访、登记统计、立卷归档等配套制度，确保行政调解工作规范运行。三是发挥政府法律顾问和代理律师在协助市政府复议、应诉事务方面的智力支撑作用。四是进一步加强与人民法院的沟通联系。积极做好与法院在复议应诉方面的信息互通、资源共享和沟通互动。完善行政复议和行政审判联席会议制度，就法律适用疑难问题进行研讨、达成共识，定期就有代表性的案例尤其是败诉案例进行梳理、判决书抄送，对政府部门进行面上的指导和执法风险提示。有效规范行政行为、减少行政纠纷，促进依法行政。五是通过行政复议应诉情况分析，形成对行政执法规范化的倒逼机制。要求各级行政复议机构定期总结分析从行政复议应诉工作中反映出的行政执法乃至依法行政存在的普遍性问题，举一反三，形成分析报告，提出工作建议和要求，向本级政府和相关行政执法部门通报，督查行政复议决定书和意见建议书的执行情况，从源头上减少行政争议的产生。

5.落实责任，形成依法行政工作合力。一是要加强组织领导。各级政府和部门主要负责同志要切实担负起领导责任，把依法行政摆上重要位置，与改革发展任务一起部署、一起落实、一起检查、一起考核，确保依法行政各项要求真正落到实处。二是要加强政府法制队伍建设，进一步加大对干部队伍的培养、使用和交流力度，把政治素质高、法律素养好、工作能力强的干部充实到政府法制队伍中来，充分调动他们的积极性、主动性和创造性。三是要加强目标考核，把依法行政作为考核的硬指标、硬约束，并不断完善依法行政考核考评机制，突出外部评议的作用，要将依法行政考核的结果向社会公布，把考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，切实增强考核的针对性和导向性。同时，定期开展依法行政示范单位建设和示范项目培育活动，完善创建活动机制，改进创建活动方式，总结、交流、推广依法行政先进经验，充分发挥示范引导和典型带动作用。