张卫勇、安冉:服务型政府视野下行政调解制度的缺失与完善

我国当下正处于社会矛盾突显的急速转型期，在公民主体意识的觉醒及服务型政府建设的新常态下，传统的命令型执法需顺应改革发展要求，进行工作方式方法的转变。为适应当前行政管理过程中的新形势，行政调解制度作为兼具权威性与协商性的新型纠纷解决机制，成为行政服务、管理领域中不可或缺的手段，日益发挥重要作用。行政调解作为一种制度化、规范化的纠纷解决方式，对解决社会矛盾纠纷、降低当事人纠纷解决成本、促进社会和谐稳定具有独特优势。

一、行政调解制度的内在价值

关于行政调解制度的定义，理论界存在多种观点，笔者认为，行政调解是由行政主体主持或主导的，以法律、法规和政策规定为依据，主要以民事纠纷和行政争议为对象，通过说服、劝导等方法，促使各方当事人平等协商、达成协议、消除矛盾的一种纠纷解决机制。

相对于其他类型调解方式，行政调解体现出以下特点与优势：

1.行政调解的非强制性

行政调解以当事人自愿为原则，须充分尊重当事人的意愿，通过说服、教育、劝告等方式促使当事人达成协议。其作为一种柔性的纠纷解决手段，与人民调解、司法调解存在相通之处，与行政管理由秩序行政向服务行政转型的方向目标不谋而合。

2.行政调解主体的特定性

行政调解的主体限于行政主体，其依据法律、法规的授限进行调解，与人民调解、司法调解主体存在差异，人民调解主体为人民调解委员会，司法调解的主体为人民法院。行政调解作为行政主体主持或主导下的一种纠纷解决方式，主体的特殊性决定了行政调解与生俱来的行政效力的特征。

3.行政调解内容的专业性

现阶段发生的行政纠纷聚焦于行政事务中的专业问题，具有较强的方向性，在相关案件的司法审判中，法官对于行政领域内专业问题不甚了解，使得审判工作往往存在障碍。行政主体作为专业的行政管理人，对自身所从事的职业更加熟悉，由其进行调解可提升纠纷化解效率，降低时间成本，并为相同问题的解决提供范例。行政调解过程中所体现实体公正与程序公正，体现一种看得见的实质正义，更容易获得被调解人的理解和认同，从而有利于从根源上解决纠纷，相对于诉讼解决方式更具优势。

二、行政调解制度的缺失—“内忧”与“外患”

1.行政调解的“内忧”

从行政调解制度自身来看，我国行政调解的依据零散，多散见于《民事诉讼法》、《行政复议法》、《婚姻法》、《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《交通事故处理程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规之中。依据的不统一，造成行政调解的程序不规范，呈现出各自为证的局面。行政调解的范围目前主要是与行政管理有关的民事纠纷，行政纠纷的调解解决在实践对相对较少。行政调解的法律效力不明确，致使调解结果难以发挥现实约束力，制约着该制度的发展。

2.行政调解的“外患”

除了制度自身的缺陷，行政调解的外部环境也影响着行政调解的运转。主要表现在两个方面：一是行政调解的理论研究滞后，行政调解制度的理论研究未能及时为现行制度的缺失提供解决之道。二是行政主体服务行政意识可更加强化，权力型政府向服务型政府转变的实现，需经历一个循序渐进的过程，并非朝夕之事，多元化纠纷解决方式的运用依赖于行政机关调解能力的增强。在服务型政府建设过程中，可创新管理方式，转变管理方法，促进从根源上化解纠纷。

三、行政调解制度的完善

1.通过立法进行完善

纵览我国现行立法的规定，主要是关于民事纠纷的行政调解，关于行政纠纷调解的规定并不多，主要见于《行政复议法实施条例》第40、50 条等。这些规定虽针对行政复议中调解方式，行政主体可以此为据，对其适用范围进行拓展，并可另外制定专门性、统一性行政调解规范性文件，为行政调解主体、条件、程序、效力提供完善依据。

2.规范行政调解的程序

从我国现行法律制度来看，《交通事故处理程序规定》对行政调解程序规定较为完善，明确规定申请、告知、听取当事人请求等程序制度。另外行政法律法规中对程序规定可能存在欠缺，如常用的《公安机关办理行政案件程序规定》，对行政调解的程序即未作明确规定。调解程序对当事人权益保障具有重要意义：一方面，完善的调解程序有助于当事人表达自身的诉求，有利于维护当事人合法权益；另一方面，调解程序的设置也有利于规范权力形式，可充分提升行政机关在纠纷解决中的效能。

3.明确行政调解协议的效力

从现行规定来看，行政调解协议的效力表现为两种：一是完全不具有法律效力，协议履行依赖于当事人的自觉遵守，当事人对调解协议不履行的，对方当事人可以提起民事诉讼；二是有一定的拘束力，如《公安机关办理行政案件程序规定》第158 条规定：“调解达成协议并履行的，公安机关不再处罚。对调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当对违反治安管理行为人依法予以处罚；对违法行为造成的损害赔偿纠纷，应当告知当事人向人民法院提起民事诉讼。”此时，调解协议具有要求履行的效力。依据《国务院关于加强法治政府建设的意见》中“充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用”的要求，明确行政调解协议的效力，关系到行政调解功能的发挥、化解纠纷资源的整合、维护社会的和谐稳定。对此可借鉴《人民调解法》的规定：对于经司法确认的行政调解协议，赋予其强制履行的效力；对于达不成行政调解协议的，应保障当事人获得司法救济的权利。