张跃进:关于以行政复议、行政诉讼为抓手倒逼提升政府依法行政工作的实践与思考

党的十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式”。依法治国作为我国治国理政的一个基本理念，正在逐渐成为从中央到地方共同遵循的基本规则。随着《立法法》《行政诉讼法》等法律法规的修订，我市行政复议、行政诉讼量激增。这既是对我市法治政府建设的挑战，更是一种机遇，势必对依法行政工作带来深远的影响。通过以行政复议、行政诉讼为抓手，倒逼提升政府依法行政工作水平、推动法治政府建设具有重要的现实意义。

一、明确行政复议、行政诉讼对于依法行政的重要意义

尽管近年来我市在法治政府建设方面取得了长足的进步，各级政府特别是领导干部的法治观念普遍增强，但特权意识、权大于法等人治思维依旧客观存在。行政复议、行政诉讼量的激增，就是对传统执法理念和方式的冲击，因此必须主动适应、积极作为，把领导干部早已习惯、根深蒂固的行政思维、领导思维、管理思维和方式转变为法治思维和法治方式，倒逼各级政府依法行政，做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。

（一）行政复议、行政诉讼工作是依法行政工作的“晴雨表”。在国家权力体系中，行政权向来与社会公众联系最紧密，也最活跃。因此，对行政权进行有效的制约显得尤为重要。行政复议和行政诉讼分别体现的是行政机关内部监督制约和司法权外部监督制约机制，直接反映了政府依法行政工作的水平。近年来，我市行政复议、行政诉讼案件数量均呈上升态势。2015年，市政府共办理行政复议案件210件，同比增长20%，办理行政诉讼案件88件，是2014年的2.8倍。从行政复议败诉案件情况来看，主要集中在土地征收、工伤认定、政府信息公开等行政管理领域。从驳回诉讼请求的案件及准许行政相对人撤诉的案件来看，有相当数量的行政行为在合法性和合理性方面存在瑕疵，这些都充分反映出依法行政工作仍存在薄弱环节。

（二）行政复议、行政诉讼工作是提升执政能力的基本要求。党的十八大报告将领导干部的基本执政能力集中概括为深化改革的能力、推动发展的能力、化解矛盾的能力和维护稳定的能力。而强化领导干部运用法治思维和法治方式，正是提升这四种执政能力的基本要求和基本前提。行政复议、行政诉讼工作看似是政府工作的一个细小环节,但直接反映行政机关及其工作人员对待法律的态度。这对于培养官员知法学法、尊重法律权威、提升履职尽责能力等具有积极意义。从我市行政复议中占纠错案件比例最高的政府信息公开行为来看，行政机关主动公开信息的意识不强，依职权公开在某种程度上变成依申请公开；任意扩大政府信息不公开范围，个别部门存在对申请人的申请置之不理，不答复、不回应情况；对政府信息申请理解错误，按照信访程序处理信息公开申请。究其原因，主要是少数执法人员对新出台的行政法律法规没有很好的理解和把握，凸现出行政执法人员的法律思维和运用能力亟需迅速提高。

（三）行政复议、行政诉讼是助推法治政府建设的现实需求。苏州经济社会发展较快，面临的新情况、新问题较多，从行政复议、行政诉讼中暴露出来的问题看，当前一些地方性的政府规章、规范性文件的针对性、及时性、适用性有所欠缺，一些实践需要的制度不能及时制定和修改，有些明显与上位法相抵触；有些与全面深化改革以及全面依法治国的决策不符合，已不适应发展要求；有些不符合市场经济规律，不利于公平竞争。这些势必要求政府及部门进一步完善制度建设。此外，行政执法中还存在交叉执法、多头执法、推诿扯皮等现象，不履行、履行不到位、拖延不办等问题依然存在。积极做好复议应诉工作，就是摆正位置，实现政府与民众在法律面前人人平等。通过答辩、举证以及与相对人的公开对质和辩论，既限制权力恣意，培养为权力行使说明理由的自觉性，更可以倒逼行政机关在行政决策和作出行政行为时更加自觉尊重司法权威并执行生效裁判，向社会传递出政府致力于实现并遵守规则之治的“讯号”，进而带动全社会守法和诚信。

二、构建各级政府重视行政复议、行政诉讼的倒逼机制

我市作为特大城市，面临的结构调整、社会转型、体制转轨的任务十分艰巨、矛盾日益突出，政府依法行政工作的要求也相对较高。实践证明，仅仅依靠领导干部通过自觉自愿来实现以身作则、带头推进依法行政是不够的，还必须强化各级政府重视行政复议、行政诉讼的倒逼机制建设，在能力素质、体制机制、责任落实等方面下功夫，直面挑战，抢抓机遇，做到“经得起告”、“配合告”、“减少告”，最好达到“不被告”，从而全面推进依法行政，建设法制政府。

（一）加强教育培训机制建设。要让各级政府重视行政复议、行政诉讼，提升依法行政工作水平，首先要从提升各级领导干部这个“关键少数”的法治思维、法治理念入手，促进其在工作中面临多重解决方式、手段的选择时，能够精准判断处理方式是否符合法律规定和法治精神。近年来，我市针对当前行政复议、行政诉讼中存在的突出问题，围绕一系列新法实施和增强领导干部法律风险防范意识，采取多种形式、分层次地加强对领导干部和行政机关工作人员的法律知识、依法行政知识的教育培训，重点加强行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法等的学习和培训，对有效推进政府及各行政机关依法行政产生了积极作用。针对新《行政诉讼法》明确行政机关负责人应当依法出庭应诉、行政机关上下级连带监督（凡作出维持原行政决定的上级复议机关也要作为“民告官”的共同被告一起出庭）的情形，有针对性地加强对依法行政起主导作用的“关键少数”在出庭应诉等方面的培训，通过开展法庭审理，既是对群众的法制宣传教育，又是对领导干部自身的锻炼和再提高，还可以系统了解本部门在执法过程中存在的问题，及时调整执法思路，改进工作作风。

（二）健全权力运行和监督机制。党的十八大报告指出：“坚持用制度管权管事管人，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。对于提升依法行政水平、建设法制政府而言，就是要通过加强对执法活动的监督，摆脱以人治来解决问题的旧思维、旧方式，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。去年以来，我市加强了事中事后监管，出台《苏州市人民政府关于深化行政审批制度改革加强事中事后监管的实施意见》，明确各部门提交并公开各自加强行政执法监督检查方案，制定完善监管举措。推行行政执法公开制度，对行政执法主体、权限、依据、程序、结果、救济方式等内容提出依法公开要求。完善执法全过程记录制度，在行政权力网上公开透明运行基础上，结合现场执法记录设备、视频监控设施等技术手段，实现行政执法活动全过程的跟踪。推动行政执法体制改革，推动区、县在市场监督管理、城市建设管理和社会建设管理等三大领域的综合执法，探索在火车站、旅游景区等特定区域开展综合执法工作。推进“两法衔接”工作，建立工作联席会议制度，制定出台《苏州市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实施规则》，明确“两法衔接”程序和工作规则。这些有益的探索和实践表明，进一步健全权力运行和监督机制对于推动政府依法行政极为重要。

（三）强化决策问责和纠错机制。决策问责和纠错机制作为决策失误后的补救性机制，能有效防止或减少因决策失误造成的损失和负面影响，对于强化领导责任、减少决策失误、及时纠正错误决策和挽回损失，具有十分重要的意义。我市明确，党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责，凡发生有令不行、有禁不止、行政不作为或乱作为等违法违纪行为的，本地区、本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的，按照“谁决策、谁负责”原则，严肃追究行政负责人及相关人员的责任。同时，依据不同情况，将行政复议纠错率、行政诉讼败诉率作为领导干部问责的依据，不断健全质询、经济责任审计、罢免等制度，保证对各级领导干部监督有力有效。实践证明，无论是在行政决策领域和立法、执法领域，还是行政裁决领域，都需要权责法定、权责对应、权责统一。只有不断深化行政决策的问责和纠错机制，才能促使行政机关负责人及其工作人员依法用权履职真正到位。

三、抓好推动依法行政和法治政府建设的关键环节

新的历史时期下，各级行政机关应切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感，牢固树立政府法制建设的新思维，将依法行政与党的领导、改革创新、现代治理和能力建设等结合起来，统筹推进，综合施策，保障各级政府重视行政复议、行政诉讼的各项机制真正落实到位，从而推动法治政府建设新常态的建设过程。

（一）强化党对依法行政和法治政府建设的领导。党的领导是全面推进依法治国、加快建设法治政府最根本的保证，必须充分发挥各级党委的领导核心作用，把党的领导贯彻到法治政府各方面。各级政府要在党委统一领导下，谋划和落实好法治政府建设的各项任务，主动向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。各级政府要抓好制度建设，充分参考新修订《立法法》限制性规定，更加审慎地制定规章和规范性文件，切实改变长期以来所热衷的以文代会、以文代政、以文代令的行政模式。同时，坚持立改废释并重，及时修订和废止一批不符合上位法、不符合改革精神、不适应经济社会发展的规章和规范性文件，重点关注对执法依据冲突、主体不明、职能不清、显失公正等问题进行全面检视，从源头上防止怠于行使职权、滥用职权的情况发生。各级政府及其部门的党组织要结合“三严三实”专题教育，领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。

（二）强化改革创新和依法行政的统一。“法定职责必须为”是依法治国战略对各级政府及其组成部门的基本要求，但如何达到这一要求，许多政府部门普遍感到人手紧张、行政资源紧缺、管理方法匮乏，特别是一些行政机关和部门思想观念、工作习惯和内部资源配置等方面还没有从“事前审批许可”转到“事中、事后监管”上来，不仅影响和制约了行政效率，而且难以履行法定职责，必将导致行政复议和行政诉讼量不断攀升，影响政府的公信力。如何破题？唯有改革创新。推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，实际上为地方法治政府建设指明了方向，那就是依法行政必须要面对改革的现实需求，要有重构利益格局的勇气，在转型过程中实现新旧利益格局的平稳衔接过渡。在这方面，苏州市公安局做出了表率。自2008年下半年以来，苏州市公安机关针对地方经济社会快速发展带来的执法管理工作量大（占全省近四分之一），而警力发展有限（占全省13.7%），且执法不规范等现象较为突出的问题，大胆改革创新，采取以科技信息化匹配相应工作机制的方式，在全国率先创制了“合成研判”、“合成侦查”、“合成反恐”、“合成维稳”、“合成公共安全监管”和“合成应急指挥”等警务集约化运作模式，开发了“警情犯罪预测系统”“警务流程再造系统”等既高效又规范的警务运行平台，有效倒逼提升了警务工作的集约化、智能化、信息化、规范化、高效化水平，有力维护了一方平安，赢得了群众的肯定和全省乃至全国同行的认可。近两年来，全市的执法办案量占比虽高达全省的25%左右，但涉法涉诉量仅占全省5%。行政复议纠错率、行政诉讼败诉率也明显低于全市行政机关平均水平。事实证明，各级行政部门必须积极顺应互联网时代要求，牢固确立“合作、互通、共赢”理念，以促进改革创新和依法行政有机统一为目标，借智慧城市发展的契机，以问题为导向，加快自身的信息化建设，并由此打破“部门分割、相互掣肘”的本位主义，倒逼内部机构、人员配置、行政资源等改革，形成新的工作机制，改变战斗力生成模式，从根本上提升依法履职的能力。

（三）强化行政复议和诉讼能力建设。要认真研究《行政诉讼法》修改后对行政复议和行政诉讼工作产生的影响，健全行政复议机关与人民法院的定期交流工作机制，发挥政府法律顾问和代理律师在协助市政府复议、应诉事务方面的智力支撑作用。大力推进行政复议、行政诉讼规范化建设，在机构设置、人员配备、经费保障、办案保障、办案场所等方面给予倾斜，切实加强行政复议机构能力建设和工作保障，确保有充分的人员力量、智力资源，办好每一起行政复议、行政诉讼案件，切实发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用。进一步畅通渠道、降低门槛，加强行政复议与信访、诉讼以及行政调解等纠纷化解机制的衔接。要定期分析从行政复议、行政诉讼工作中反映出的行政执法等方面存在的普遍性问题，向本级政府和相关部门通报，督查行政复议决定书和意见建议书的执行情况，从源头上减少行政争议的产生。

（四）强化行政复议和诉讼保障机制建设。只有实现科学的考核和奖惩，才能保障形成各级政府重视行政复议、行政诉讼的倒逼机制。要以公众对依法行政工作的满意度和行政复议纠错率、行政诉讼败诉率作为评价政府工作的导向，加强对各级行政机关和部门及其工作人员的依法行政工作实绩的考核，并强化结果运用，将考核结果既兑现各级行政机关年度绩效考核，又与领导干部升迁使用、年终考核相挂钩，从而真正让法治思维成为领导干部主动、自觉的思维方式。要坚持从我市实际出发，加强事关法治政府建设全局性、战略性、前沿性课题研究，通过构建专业智库等形式，扩大与高校、科研机构的交流与合作，为深入推进依法行政提供理论支持。此外，推进依法行政、建设法治政府，必须要有良好的社会法治环境，要大力开展推进依法行政、建设法治政府宣传工作，加强正面宣传引导，广泛动员和组织党政机关、特别是司法行政、宣传、文化、教育等职能部门，以及人民团体、大众传媒等力量，依托一切可运用的阵地和手段，抓好青少年、外来务工人员、企业员工等重点对象的普法工作，营造全社会关心、支持和参与法治政府建设的良好社会氛围。