《苏州市生活垃圾分类促进办法》解读

《苏州市生活垃圾分类促进办法》（以下简称《办法》）是2015年苏州市政府规章立法计划项目，已于2015年12月8日经苏州市政府第46次常务会议讨论通过，自2016年7月1日起施行。现将《办法》解读如下：

一、制定《办法》的必要性

    随着经济社会的发展，人民生活水平的不断提高，生活垃圾的产量也日益增加，人口与资源环境的矛盾越来越突出。仅以苏州市城区为例，2014年生活垃圾产量达到了惊人的177万吨，我们居住的环境有被人类自身制造的垃圾吞噬的危险。为了从源头上减少生活垃圾产量，实现生活垃圾资源化、无害化处理，制定生活垃圾分类的地方规章已经刻不容缓。

1.《办法》的制定是打造“宜居新苏州”的需要。随着全市基本实现现代化进程加快，人民群众对优良生活环境的期待不断增强，与此同时，巨大的人口基数与有限的垃圾处理能力之间形成了尖锐矛盾，生活垃圾处理工作面临着环境、生态、舆论和可持续发展等多重压力。生活垃圾分类不仅能够实现全市生活垃圾的分流处理目标，同时还能够有效提高资源再生利用效率，最大程度地减少环境污染，与“强富美高”苏州建设息息相关，也是创造人间新天堂的客观要求。

2.《办法》的制定也是培养市民环保意识的需要。长期以来，全市有关部门积极开展环保知识的普及和宣传。从多年实践分析，推进生活垃圾分类不仅可以美化环境，同时还能有效增强市民环保意识，减少人类对地球环境的危害。在推进生活垃圾分类工作过程中，通过宣传发动、试点先行等措施，鼓励市民参与生活垃圾分类处理，从小做起，点滴养成，着力培养市民环保意识，努力增强市民保护地球环境的责任感与荣誉感。

3.《办法》的制定更是造福子孙后代的需要。环境保护是人类社会代代相传的事业，随着人类生活环境的不断恶化，节约资源、为后代发展预留足够的空间已经成为了人类的基本共识。生活垃圾分类不仅能够实现垃圾的资源化利用，而且通过对有害垃圾的分类回收和专门处理，最大限度地防范和减少二次污染，为我们的子孙后代留下一片洁净家园。生活垃圾分类工作不仅符合国家可持续发展战略目标要求，同时也是造福子孙后代的良心工程。

二、《办法》制定的过程

苏州市市容市政管理局在历时两年调查研究的基础上，认真起草了《办法》初稿，并经多次征求意见，反复修改，形成了《办法》送审稿，于2015年4月向苏州市政府上报了《办法》送审稿。苏州市政府法制办公室《苏州市人民政府规章制定规定》，启动了对《办法》（送审稿）合法性审核程序，书面征求了苏州各县市区、市政府各部门意见，并分别召开了县市区、市政府相关部门立法座谈会，充分听取各地、各部门以及街道、社区、行业协会、志愿者等单位和个人的建议和意见，根据征集到的意见和调研情况，对《办法》（送审稿）合法性、可行性、协调性、规范性等方面进行了综合审核，先后对《办法》（送审稿）进行了三次全面修改。另外，专门召开了专家论证会，就《办法》修改稿的合法性、合理性、可操作性、立法技术以及《办法》实施后可能存在的风险进行论证，最终形成了《办法》草案。2015年12月8日，市政府召开市政府第46次常务会议，审议通过了《办法》草案。

三、制定《办法》的依据

制定《办法》主要依据了《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》《中华人民共和国循环经济促进法》《城市市容和环境卫生管理条例》《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》《江苏省循环经济促进条例》《苏州市城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规，同时还借鉴了上海、南京、广州、杭州、青岛等地的立法经验。

四、《办法》主要内容的说明

《办法》共六章三十二条，主要规定了生活垃圾的概念和分类、政府和相关部门的职责、规划和建设、分类和处理、激励促进措施、法律责任等内容。

（一）关于生活垃圾分类的模式问题。目前，关于生活垃圾分类的模式存在三分法、四分法、六分法等多种模式。《办法》的制定依照苏州市人民政府“近期大分流，远期细分类”的规划，并充分考虑苏州经济社会发展水平、地理条件、环境状况、垃圾成分及终端处理技术等因素，将国内外垃圾分类的先进经验与苏州实际相结合，选择符合苏州地方实际的“四分法”模式。据此，《办法》第三条明确：生活垃圾分类为可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾四类。

（二）关于生活垃圾分类工作的政府和相关部门职责问题。促进生活垃圾分类工作是一项长期而艰巨的任务，需要各级政府在规划、用地、资金以及宣传等方面予以密切配合和保障。为此，《办法》从四个方面规定了促进生活垃圾分类工作中的政府和各部门的职责：第四条规定了政府主导的基本原则；第五条对市县（区）人民政府、镇人民政府、街道办事处职责进行了具体规定。第六条规定市容环境卫生行政主管部门为生活垃圾分类工作的主管部门。第七条规定了政府其他各部门在生活垃圾分类工作中的各自职责。《办法》对各级政府、政府各部门的责任采用列举式表述，以明晰部门职责划分，防止出现推诿扯皮情况。

（三）关于促进生活垃圾分类工作的各相关主体应承担责任问题。生活垃圾分类是一项社会系统工程，需要社会力量的广泛参与和积极配合。在以往的生活垃圾分类试点工作中，政府组织不力、社会力量参与不足、公众反应冷漠等问题还大量存在。为此，《办法》从以下几个方面规定了生活垃圾分类中的各相关主体的责任：首先，第四条规定了社会参与的基本原则；其次，第八条、第十三条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条具体规定了生活垃圾分类各环节中居委会、村委会、单位和个人以及农村地区应承担的责任；最后，第四章专章规定了生活垃圾分类中对单位和个人的奖励和考核措施。《办法》对有关各主体应承担的责任的规定坚持了权利与义务相结合、规制与倡导相结合的原则，并融入了行政指导、行政奖励等新型行政管理方式，体现了政府主导、社会参与的现代社会治理理念，有利于推进生活垃圾分类工作。

（四）关于生活垃圾分类的保障措施问题。生活垃圾分类是一项艰巨的任务，需要一系列坚强有力的保障措施。其中，政府主导是基础的保障措施，在《办法》第五条明确各级政府职责基础上，《办法》第七条对发改、财政、规划、国土、住建、环保、教育、农业、商务等各部门与垃圾分类工作相关的职责进行了明确，并特别规定要将生活垃圾分类工作纳入循环经济发展规划和专项规划，每年安排城乡生活垃圾分类工作专项资金，要落实生活垃圾分类设施建设用地选址规划和用地保障，要搞好经分类收集后有害垃圾污染防治工作，教育行政主管部门负责学校、幼儿园生活垃圾分类宣传教育工作职责等。

（五）关于法律责任问题。在《办法》的制定和审核中，经对相关法律、法规进行梳理，发现违反本《办法》的行为，已有的法律、法规、规章中都已规定了相应的处罚条款，因此《办法》没有对法律责任详细列举,只作原则性规定，符合《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政处罚法》的规定和立法技术要求。

五、《办法》的地方特色

《办法》的制定在充分借鉴上海、南京、广州、杭州、青岛等城市立法经验的基础上，紧密结合苏州经济社会发展的实际，在四个方面体现了鲜明的苏州地方特色：

（一）实行生活垃圾分类城乡一体推进。苏州城乡一体化建设稳居全国领先地位，与城市生活垃圾情况一样，农村生活垃圾处理问题也呈现越来越突出的趋势。为此，《办法》第四条规定覆盖城乡原则，把农村生活垃圾也纳入共同治理体系。第十一条第二款第（五）项、第十六条第一款第（四）项分别对农村地区生活垃圾分类的职责分工进行了明确，第二十一条对农村可堆肥垃圾进行了特别规定。

（二）推行行政区域环境补偿制度。《办法》规定，全市实行生活垃圾跨区域处置环境补偿制度。使用其他行政区域的生活垃圾终端处置设施的行政区域，应当根据生活垃圾处置数量，向终端处置设施所在的行政区域支付环境补偿费。苏州市财政部门应会同市市容环境卫生等相关行政主管部门，制定并调整生活垃圾跨区域处置环境补偿办法。

（三）积极推进生活垃圾源头减量。第二十一条规定农村可堆肥垃圾实行就地资源化利用实行沤肥还田，第二十四条规定实行生活垃圾减量奖惩制度，苏州市市容环境卫生行政主管部门应当会同市财政等部门，确定各行政区域的年度垃圾减量指标，按照目标实现情况对各行政区域进行相应的奖惩。第二十九条还规定：商品包装应当严格执行国家规定的标准，优先选择采用易回收、易拆解、易降解、无毒无害或者低毒低害的材料，减少包装材料的使用量，避免过度包装。

苏州市人民政府法制办公室

                   2016年3月16日